中国解决发展中国家债务问题

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  中国的贷款没明确的分类。国开银通常以商业、非优惠条款提供贷款。相反，在证券交易所上市的商业银行的放贷部分是基于需要。所有主要银行是国有的，包括高管。没有一家银行是纯粹的利润最大化实体。根据其商业化程度，它们分为不一样的类别商业银行在中国海外贷款中发挥着逐渐重要的作用。尽管国企占主导地位，但他们名义上拥有现代公司治理结构，他们的贷款是纯粹的商业条款，即使他们在国外的活动是部分原因是希望与国家保持一致“一带一路”倡议。“政策性银行”——有点像其他几个国家的开发银行——历来是中国海外融资的主要参与者。进出口银行以商业和优惠条件提供贷款；国开银以商业条款提供贷款。两者都受益于担保，这使得它们的融资成本（主要通过债券市场获得）非常低。

  商业贷款和优惠贷款之间的界限是另一个例子中国贷款无视明确的类别。即使银行以商业条款（如更高的利率）发放贷款，贷款也往往发放给难以获得私营部门融资的国家和项目，因此更难将其视为纯粹的商业贷款。尽管两者进出口银行和国开银被指定为政策性银行，而不是商业银行，他们的任务是帮助实现目标，而不是利润最大化，他们以寻找创造性方法使项目在财务上可行并通过愿意拒绝或要求来控制风险而闻名从政府那里获得更加多抵押品。中国直接贷款在中外贷款中所占比例较小；它远不如政策和商业银行投资组合重要。商务部对外援助司向各国提供赠款和无息贷款，但2019年，这两个机构的总预算仅为26.3亿美元，仅占国家开发银行和进出口银行数百亿贷款的一小部分。

  中国如何调整债务结构？中国不是巴黎俱乐部的成员。中国与国际社会以及其自身贷款机构之间的协调程度各不相同。三分之二的中国重组尽管他们发现巴黎俱乐部重组的时期与中国重组的时期之间有一些相关性，但正如人们所预料的那样，即使在没有正式协调的情况下。此外，他们发现，中国一半的重组发生在国际货币基金组织成立的同一年这原因是国际货币基金组织将重组现有债权人作为提供新融资的条件，本质上与中国债权人进行某些特定的程度的协调。因此，有证据说明，中国至少在某些情况下与国际货币基金组织和其他债权人进行协调，即使它提供的条款往往与其他债权人提供或获得的条款不同。自2011年以来，中国改变了重组模式，从主要的理发转向了重新安排。对于2000年至2019年中国作为官方债权人的140起债务重组案件，指出，大多数重组涉及取消本金和/或欠款；

  大多数事件都集中在21世纪初，当时巴黎俱乐部也在进行许多重组。2011年之后，巴黎俱乐部提供的救济较少，中国转向了更多的重新安排，例如延长到期日（图2）。研究了2000年至2020年9月的130个重组案例。他们发现，几乎所有的减记都保留给了他们都以为是发展援助的无息贷款，这代表了仅占中国海外贷款的2%左右。涉及国家开发银行和进出口银行等参与者提供的更大、更重要贷款的重组往往通过推迟或重新安排而不是减少本金来保持面值。这种差异能够最终靠考虑商务部的资金来解释财政收入已被指定为援助，而国家开发银行和进出口银行的贷款减记将导致其资本减少，进而影响其在国内外发放新贷款的能力。自2017年以来，金融监督管理机构已将资本充足率和风险控制作为政策性银行监管的重点，这增加了它们在海外投资组合中不承受损失的压力

  图2 2000-19年中国涉及本金减记、欠款取消和债务重组的重组案例的演变

  对于中国来说，中国债权人之间的内部协调仍然很困难。研究了1000笔中国对非洲的贷款。他们发现，“在债务减免方面，不存在股份有限公司’”；中国债权人之间的协调有限，他们债权人倾向于与陷入困境的借款人谈判单独的交易，而不是作为一个整体走到一起，尽管它们拥有共同的所有权。在其他几个国家，开发银行直接向财政报告，可以协调国家和银行进行重组。这不是国家开发银行和进出口银行直接向国务院报告。这些银行还拥有多个强大的国有机构作为股东，这些机构往往主要有财务激励，因此可能会削减国家开发银行或进出口银行资本的重组，即使从外交政策的角度来看，这样做是合乎逻辑的。

  解决中国协调问题。DSSI和CF是在中国的参与下建立的；它在两种机制中都有声音。它的参与表明，中国有空间采取更协调的重组方式。

  暂停偿债倡议。2020年4月，G20制定了DSSI作为解决低收入国家流动性问题的框架。该倡议涵盖73个国家，最初允许推迟2020年5月1日至12月31日到期的债务服务；那个截止日期是随后延长至2021年12月31日。迄今为止，已有46个国家去参加了，在2020年获得了57亿美元的债务偿还延期（包括来自国家开发银行的延期），到2021年6月底可能还会获得73亿美元。DSSI的一个关键成就是中国参与了但DSSI也有几个缺点：

  3它要求国家债务的净现值不变，因此只向国家提供流动性支持，而不是减免一些国家在大多数情况下要的现有债务存量。

  4它没有机制来确保参与债务的私人债权人5它没有澄清中国参与的某些方面，特别是在私人和混合债权人方面。DSSI帮助解决了与作为债权人的协调问题，但它没有解决与私人和半官方债权人的协调问题。

  共同框架。2020年11月，G20设立了CF，以解决DSSI的一些不足。它认识到DSSI——合乎条件的国家在大多数情况下要重组公共和公共担保债务（尽管在实践中，CF是否只涉及流量重新安排而不涉及重大债务重组，这一点并不确定一国债务净现值的减少）；涉及包括中国在内的所有G20双边债权国；以及要求任何参与的债务国向所有其他非G20官方双边和私人债权人寻求一项至少与参与该协议的债权人达成的协议一样有利的协议G20重组协议。巴黎俱乐部将担任这一倡议的秘书处。痛惜其不足之处，例如将不符合DSSI资格的国家排除在外，以及在提供减排方面缺乏明确性借款人债务的净现值——CF可能会改变游戏规则。然而，实施它并不是特别容易。这在很大程度上取决于国际货币基金组织是否在主权债务重组中发挥其通常的中心作用，

  因为寻求从CF中受益的国家需要申请IMF计划。确保包括中国私人和混合债权人在内的非G20官方双边和私人债权人的参与，CF依赖于巴黎俱乐部关于待遇可比性的方法。与DSSI不同，私人债权人以与官方双边债权人提供的条件相当的条件参与将尽管没有明确规定确保这种参与的机制，但这是强制性的。CF的有效性将取决于国际货币基金组织在私人和官方拖欠政策中严格执行贷款，以确保非巴黎地区俱乐部和私人/混合债权人参与债务重组。制定这些政策的部分目的是确保债权人没办法阻止基金组织向寻求债务重组的国家提供贷款。国际货币基金组织的“向私人欠款提供贷款”政策允许其向主权国家提供贷款只有当成员国真诚地努力与其私人债权人达成合作协议时，才会拖欠外部私人债权人的债务。

  国际货币基金组织的“向官方领域贷款”政策允许其向未解决的官方欠款提供贷款，这些欠款将在国际货币基金组支持的计划背景下进行重组当满足以下任何标准时：（a）债权人同意，（b）有巴黎俱乐部同意的代表性会议记录，或（c）假如没有巴黎俱乐部同意会议记录，债务人正在与债权人真诚谈判以解决欠款，国际货币基金组织决定提供融资，尽管欠款不会对其未来提供融资的能力产生不当的负面影响。迄今为止，乍得、埃塞俄比亚和赞比亚——它们的大部分债务都欠私人或中国债权——已要求根据《气候平均状态随时间的变化框架公约》重组债务。它们将为中国和私营部门债权人的参与提供重要的测试案例，其条款与G20/巴黎俱乐部债权人提供的条款相当。CF的成功还将取决于债务人是否愿意偿还其债务的全部金额和条款，【未完待续】请持续关注下一期。

  全媒体见习记者 刘文“实话跟你们说了吧，我今年考上了北大！”4月24日，湖北武汉，一段“小伙瞒着家里所有人上岸北大研究生，妈妈在饭桌上在得知这一消息后，一脸震惊不敢相信的表情”在网上走红。

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